最高法大法官：關(guān)于農(nóng)民承包土地的征收補(bǔ)償費(fèi)用分配問題
導(dǎo)讀：隨著我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地大量被征收、征用，由此引發(fā)的土地承包案件大幅上升，且涉及面廣、矛盾尖銳、審理難度大。在審理此類案件時(shí)，首先要明確三個(gè)概念，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，這三項(xiàng)費(fèi)用合起來稱承包地征收補(bǔ)償費(fèi)。本文結(jié)合相關(guān)觀點(diǎn)、案例及法條就農(nóng)民承包土地的征收補(bǔ)償費(fèi)用分配問題做出解析，供讀者參考。
大法官觀點(diǎn)
對該問題的正確理解涉及對相關(guān)土地征收補(bǔ)償費(fèi)用性質(zhì)的認(rèn)識(shí)問題。一般而言，在發(fā)生土地征收時(shí)會(huì)產(chǎn)生以下三種費(fèi)用：一是青苗費(fèi)和地上附著物的費(fèi)用。該筆費(fèi)用用于補(bǔ)償對土地進(jìn)行投入的人，是對其土地投入損失的補(bǔ)償。如果是土地承包經(jīng)營權(quán)人投入的，就補(bǔ)償給土地承包經(jīng)營權(quán)人；如果土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)了，就補(bǔ)償給受讓人。二是安置費(fèi)。這筆費(fèi)用應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償給土地承包經(jīng)營權(quán)人，是對其喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償。如果土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地被征收之后，村集體又拿出同等的土地給該土地承包經(jīng)營權(quán)人承包，則這部分補(bǔ)償費(fèi)可以交給村集體。如果土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地被征收后，村集體對其進(jìn)行了安置，為其安排了工作，這部分費(fèi)用就應(yīng)當(dāng)交給安置該村民的單位。土地承包經(jīng)營權(quán)人可以選擇不接受安置或另行安排承包地，而堅(jiān)持要補(bǔ)償費(fèi)。三是土地補(bǔ)償費(fèi)。這筆費(fèi)用是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織喪失土地所有權(quán)的補(bǔ)償，應(yīng)該補(bǔ)償給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有成員對土地補(bǔ)償費(fèi)都擁有權(quán)利。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在分配土地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)要注意兩個(gè)問題。首先，土地補(bǔ)償費(fèi)是否進(jìn)行分配、分配多少均屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治權(quán)的范疇，其他人不能干涉。集體經(jīng)濟(jì)組織成員對于是否分配、分配多少土地補(bǔ)償費(fèi)有異議，向人民法院起訴的，人民法院不應(yīng)當(dāng)予以受理。其次，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在決定土地補(bǔ)償費(fèi)分配的數(shù)額時(shí)，決定剝奪某一成員的分配資格，或者讓某些成員分得多、某些成員分得少，集體經(jīng)濟(jì)組織成員因?qū)Υ擞挟愖h而向法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。例如，某村委會(huì)決定分配土地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，決定村民甲只能分得平均數(shù)額的三分之二，村民乙只能分得平均數(shù)額的三分之一，村民丙不參與分配。雖然這一決定是村民委員會(huì)集體決議通過的，如果村民起訴到法院，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。土地補(bǔ)償費(fèi)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的其他分紅不同，它屬于自然資源的收益，不屬于勞動(dòng)所得。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過勞動(dòng)為集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)造了價(jià)值，集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)各成員的貢獻(xiàn)分配收益的，可以由集體經(jīng)濟(jì)組織決定。但是由于土地補(bǔ)償費(fèi)屬于自然資源的收益，不屬于勞動(dòng)所得，不存在誰的貢獻(xiàn)大或貢獻(xiàn)小的問題，因此，對全部集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)予以平均分配，不能由部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員剝奪其他成員的分配權(quán)。
（摘自《杜萬華大法官民事商事審判實(shí)務(wù)演講錄》，杜萬華著，人民法院出版社2016年10月出版）
相關(guān)觀點(diǎn)
關(guān)于人民法院應(yīng)否受理承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛的問題
在實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)生征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛，這類糾紛所涉及的問題概括起來就是征地補(bǔ)償費(fèi)“分不分”、“分給誰”的問題。根據(jù)《物權(quán)法》第四十二條第二款和《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。在征地補(bǔ)償費(fèi)用分配中，就安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物及青苗的補(bǔ)償費(fèi)引發(fā)的糾紛較少，發(fā)生糾紛最多的是土地補(bǔ)償費(fèi)分配。因?yàn)楦鶕?jù)《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，村集體認(rèn)為該土地補(bǔ)償費(fèi)“分不分”、“分給誰”由其決定；而土地征收雖然是國家對集體土地所有權(quán)的征收，但承包人享有該集體所有土地的承包經(jīng)營權(quán)，征收集體土地實(shí)際上承包人的土地承包經(jīng)營權(quán)也被征收，因此，承包地被征收的土地承包經(jīng)營權(quán)人認(rèn)為其有權(quán)分到土地補(bǔ)償費(fèi)。
最高人民法院《土地承包糾紛解釋》第一條規(guī)定：“下列涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：……（四）承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛。”其理由主要為：承包地被征收主要涉及兩個(gè)層次的法律關(guān)系，即國家和集體土地所有權(quán)人之間的關(guān)系以及集體土地所有權(quán)人和土地承包經(jīng)營權(quán)人之間的關(guān)系。當(dāng)土地征收發(fā)生時(shí)，國家和集體土地所有權(quán)人之間的關(guān)系屬于公法上的關(guān)系。集體土地所有權(quán)人和土地承包經(jīng)營權(quán)人之間屬于平等民事主體之間的關(guān)系。雖然法律規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但當(dāng)承包方的承包地被征收后發(fā)生于集體土地所有權(quán)人和承包方之間的補(bǔ)償費(fèi)用糾紛屬于民法調(diào)整的范序圍，因此應(yīng)作為民事訴訟的受理范圍。
應(yīng)當(dāng)注意的是，當(dāng)事人就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。當(dāng)事人對用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額發(fā)生糾紛，其性質(zhì)與承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛不同，土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額的分配，屬于農(nóng)村村民自治的范圍。因此，當(dāng)事人就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，不屬于人民法院管轄范圍，不應(yīng)予以受理。
（摘自《<中華人民共和國物權(quán)法>條文理解與適用》，最高人民法院物權(quán)法研究小組編著，人民法院出版社2007年3月出版）
相關(guān)案例
1.土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，增值部分歸土地使用權(quán)人——廈門市海滄區(qū)東孚鼎美建和機(jī)磚廠訴廈門市海滄區(qū)東孚鎮(zhèn)蓮花村湯岸村民小組、廈門市海滄區(qū)東孚鎮(zhèn)蓮花村民委員會(huì)征地補(bǔ)償款分配案
本案要旨：土地補(bǔ)償費(fèi)是對土地所有權(quán)人的補(bǔ)償，農(nóng)村土地所有權(quán)人為農(nóng)村集體組織，因此它歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)則歸地上附著物及青苗的所有者所有，是對土地使用權(quán)人的補(bǔ)償，歸土地使用權(quán)人所有。土地補(bǔ)償款增值部分歸土地使用權(quán)人所有，既保障了土地使用權(quán)人的利益與集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益，也能體現(xiàn)公平原則。
案號：（2010）海民初字第1498號
審理法院：福建省廈門市海滄區(qū)人民法院
來源：《中國審判案例要覽》（2012年民事審判案例卷）
2.集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理——郭鎖訴河南省葉縣廉村鄉(xiāng)劉店村村民委員會(huì)等土地補(bǔ)償費(fèi)糾紛案
本案要旨：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，土地補(bǔ)償費(fèi)在土地被征收后，統(tǒng)一支付給作為被征地單位的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。
案號：（2007）平民終二字286號
審理法院：河南省平頂山市中級人民法院
來源：《人民法院報(bào)》 2007年07月30日第5版
3.承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用糾紛屬于平等民事主體之間的財(cái)產(chǎn)糾紛，屬于民事案件的受案范圍——萬玲婷、張文樹、萬雅鑫、張萬欽訴泉州市豐澤區(qū)城東街道潯美社區(qū)居民委員會(huì)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬案
本案要旨：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛，屬于《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條所規(guī)定農(nóng)村土地承包民事糾紛中的承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用補(bǔ)償糾紛，因此人民法院應(yīng)該受理。戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織的超生子女本身并無過錯(cuò)，且其父母違反計(jì)生規(guī)定，行政部門已經(jīng)對其進(jìn)行了處罰，不應(yīng)該剝奪其參與補(bǔ)償款分配的資格。
案號：（2009）泉民終字第2277號
審理法院：福建省泉州市中級人民法院
來源：《中國審判案例要覽》（2012年民事審判案例卷）
法律依據(jù)
1.《中華人民共和國物權(quán)法》
第四十二條 為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。
征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。
任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。
第一百三十二條 承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條第二款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。
2.《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(2009修正)
第十六條 承包方享有下列權(quán)利：
（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；
（二）承包地被依法征收、征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；
（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。
3. 《最高人民法院<關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋>》
第一條 下列涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：
（一）承包合同糾紛；
（二）承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛；
（三）承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛；
（四）承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛；
（五）承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛。
集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決。
集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。
第二十二條 承包地被依法征收，承包方請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)的，應(yīng)予支持。
承包方已將土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)給第三人的，除當(dāng)事人另有約定外，青苗補(bǔ)償費(fèi)歸實(shí)際投入人所有，地上附著物補(bǔ)償費(fèi)歸附著物所有人所有。
第二十三條 承包地被依法征收，放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方，請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的安置補(bǔ)助費(fèi)的，應(yīng)予支持。
4.《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》 (2011修訂)
第二十六條 土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。
征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。
市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。(來源：深圳羅湖區(qū)法院)
