一、國有土地物權制度概述
物權法主要調整存在于動產和不動產（包括土地）之上的物權。在我國土地公有制之下，土地的相當部分歸國家所有。所以，國有土地物權就成為物權法規(guī)范的重點內容。
本文所稱的“國有土地物權”，是指在國有土地上直接產生的物權，包括國有土地所有權和國有土地上設立的用益物權和國有土地上設立的擔保物權。如果是以國有土地上的用益物權（如建設用地使用權）再設立擔保物權，就不屬于此范疇。
我國物權法雖然放寬了抵押財產的范圍，于《物權法》第180條第1款第7項的規(guī)定，凡是“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產”都可以抵押。但是，根據憲法的精神，土地所有權不得流轉，所以，《物權法》第184條第1款繼續(xù)規(guī)定，土地所有權不得抵押。國有土地所有權當然也不得抵押。另外，我國法律傳統(tǒng)一直都不承認，質權和留置權的客體可以包括不動產，物權法也繼續(xù)了這一傳統(tǒng)。國有土地當然也不可能成為質權和留置權的客體。因此，我國物權法上的國有土地物權，僅僅包括兩類，即國有土地所有權和國有土地上設立的用益物權。
此次物權法的制定，不僅繼承了以往的立法經驗，繼續(xù)確認了以往比較成熟的國有土地物權制度，而且，針對實踐中的具體問題并借鑒國外先進立法經驗，從而完善了國有土地物權制度。
二、國有土地所有權制度的完善
（一）國有土地所有權的客體
《物權法》第47條規(guī)定：“城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有。”這就明確了國有土地的范圍，防止因歸屬不明而造成國有財產流失。另外，本條還強調了，必須基于法律規(guī)定，農村和城市郊區(qū)的土地才屬于國家所有。
（二）國有土地所有權的主體
物權法明確了，國家所有就是全民所有。同時，該法還首次以民事基本法的形式統(tǒng)一規(guī)定，除非法律有特別規(guī)定，國有財產由國務院代表國家行使所有權（參見《物權法》第45條）。當然，國有土地所有權的主體也是國家，而且也是由國務院代表國家來行使國有土地的所有權。如此規(guī)定的理由有如下幾個：其一，這符合人民代表大會制度的特點。因為全國人民代表大會是最高國家權力機關，而國務院是最高國家權力機關的執(zhí)行機關。一般來說，執(zhí)行機關是對外的代表。其二，國務院代表國家行使國家所有權可以避免在全國人大內部再設置相應的機構，從而實現機構的精簡。其三，國務院代表國家行使所有權，同時，它要向全國人大負責，受全國人大監(jiān)督。這就有利于全國人大發(fā)揮其監(jiān)督職能。
（三）國有土地的專屬性
國有土地是具有專屬性的物，它只能專屬于國家所有。按照物權法第41條的規(guī)定，“法律規(guī)定專屬于國家所有的不動產和動產，任何單位和個人不能取得所有權。”而根據憲法的精神，國有土地是專屬于國家所有的，這就排除了集體、私人等其他民事主體取得國有土地的可能性，并強化了對國有土地的保護，避免了國有土地的流失。從民法的角度來看，這其實是從民事權利能力的角度，限制了國家以外的其他民事主體的權利能力的范圍。另外，國有土地因為其專屬性，它也不可能適用善意取得制度。
（四）國有土地所有權的登記
不動產物權原則上是應當登記的，這是物權法上公示原則的要求。國有土地的所有權也不例外。但是，我國物權法第9條第2款規(guī)定：“依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記。”這就是說，國有土地的所有權也可以不登記。之所以如此規(guī)定，是因為一方面，國有土地的所有權是基于法律規(guī)定或者征收等非法律行為而取得的，這些基于非法律行為取得的物權，是可以不登記的，只不過，非經登記不得處分。另一方面，國有土地的范圍是由憲法和法律來確定的，這就已經事實上被公示了。如果強行要求必須登記，反而會增加不必要的登記成本。
（五）國有土地的孳息收取
作為物的一種，國有土地也存在孳息收取的問題。物權法雖然沒有專門針對國有土地規(guī)定孳息的收取問題，但是，其關于物的孳息的一般規(guī)定是可以適用于國有土地的（參見物權法第116條）。這些規(guī)定據此，國有土地的天然孳息，原則上由國家取得。如果國有土地之上又設立了用益物權的，除非當事人另有約定，應當有用益物權人取得。此外，國有土地的法定孳息，原則上通過當事人的約定來確定歸屬，例如，建設用地使用權人就可以和國家約定，誰取得土地租金。如果當事人沒有約定國有土地法定孳息的歸屬或者約定不明確的，就應當按照交易習慣來取得。
（六）國有土地的相鄰關系
我國物權法采德國的立法例，將相鄰關系作為所有權的內容加以規(guī)定。我國《民法通則》僅用一條來規(guī)定相鄰關系問題（參見該法第83條），而物權法以9條的篇幅進一步完善了相鄰關系的規(guī)則。國有土地的相鄰關系問題，自然也就成為物權法完善的對象。
相比于《民法通則》，物權法主要在如下方面完善了國有土地的相鄰關系：其一，引入習慣，以妥善調整相鄰關系，即如果法律、法規(guī)沒有規(guī)定，可以按照當地習慣來處理相鄰關系問題。其二，細化了原有的相鄰關系規(guī)則。《民法通則》原來列舉了一些相鄰關系，如截水、排水、通行、通風、采光。物權法豐富了其內容，例如，其規(guī)定“對自然流水的排放，應當尊重自然流向。”其三，增加了相鄰關系的內容。這主要體現為，明確列舉了因建造維修建筑物而產生的相鄰關系、因修建管線等產生的相鄰關系、因不可量物（如噪聲、光、電磁波等）而產生的相鄰關系。
（七）國有土地所有權的保護
我國《憲法》和《民法通則》明確了國家財產受法律保護的精神，物權法第56條繼續(xù)貫徹這一精神，規(guī)定“國家所有的財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞。”國有土地作為重要的國有財產，顯然也是要受到法律保護的。
我國物權法還首次以法律的形式承認了物權請求權制度，明確了三種物權請求權，即所有物返還請求權、排除妨害請求權、消除危險請求權（參見物權法第34、35條）。該制度規(guī)定于物權法總則，當然適用于所有物權的保護，國有土地所有權也不例外。這就從物權法的制度層面，強化了國有土地所有權的保護。
二、國有土地上的用益物權制度
（一）國有土地上設立用益物權的任意性和有償性
物權法的立法目的之一就是要實現物盡其用。為了貫徹這一立法目的，《物權法》第118條規(guī)定：“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益。”這實際上是允許國有土地的所有權人依法可以任意設立用益物權，從而實現權能的分離。這既是對國有土地所有權不得移轉的變通，也是實現國有土地“物盡其用”的需要。
同時，考慮到國有土地的全民所有性質，也是為了保障全民的利益，物權法首次以民事基本法的形式確立了國有土地有償使用制度。該法第119條規(guī)定：“國家實行自然資源有償使用制度，但法律另有規(guī)定的除外。”這就明確了，在國有土地之上設立用益物權原則上是有償的，只有法律明確規(guī)定的情況下（如法定的劃撥土地），才可以無償使用，該原則的確立， 強化了對國務院處分國有土地權利的限制。
（二）國有土地上的承包經營權
國有土地之上也可能設立土地承包經營權，允許其他人在其上進行農業(yè)生產。在土地承包經營權物權化的背景下，物權法第134條規(guī)定：“國家所有的農用地實行承包經營的，參照本法的有關規(guī)定。”這就第一次明確承認了，國有土地上承包經營權是用益物權。
（三）國有土地上的建設用地使用權
國有土地的主要使用目的就是用于建造建筑物等工作物。建設用地使用權就是為此而設立的。我國物權法繼續(xù)承認建設用地使用權的物權地位。同時，完善了建設用地使用權制度，具體表現在：其一，首次建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。（參見物權法第136條）這實際上就是在法律上認可了空間權制度，不僅解決了實踐中出現的利用地下地上空間的問題（如修建地下商城），還突破了以往的建設用地使用權理論，具有重大的意義。其二，首次規(guī)定住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期。我國現有法律規(guī)定，住宅建設用地使用權期間屆滿的，房屋收歸國家所有。物權法實際上修改了這一規(guī)定，從而強化了對私人物業(yè)的保護。
（四）國有土地上的地役權
地役權就是利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益的用益物權。物權法首次規(guī)定了地役權制度。地役權制度可以普遍適用于所有的不動產，所以，國有土地之上也可以設立地役權。這實際上就增加了國有土地的利用形式。
出處:載于《國土資源報》2007年7月9日 作者：周友軍 北京航空航天大學法學院 副教授
