【摘要】征地補償安置爭議是當前多發的一類典型行政爭議，我國現行法律對這類行政爭議的法律救濟渠道規定得十分明確。實踐當中，由于有的地方和部門對國務院《土地管理法實施條例》規定的補償標準爭議裁決性質存在不同理解，相對人依法尋求法律救濟的權利受到不合理的限制。為了保障被征地相對人的合法權益，亟需在對征地補償安置爭議法律關系全面研究的基礎上，對相關法律法規的規定作出協調一致的解釋，明確政府對征地補償安置爭議的裁決具有行政復議性質，相對人同時有權就該類行政爭議直接提起行政訴訟。
【關鍵詞】征地；補償；安置；爭議；法律救濟
【全文】
一、導言：四個案例背后顯現的法律難題
案例之一：安徽蕪湖市鳩江區灣里鎮的袁家芝和胡起東是“老信訪”，他們從1999年10月以來一直為增加被征用的800多畝土地補償款到各個政府部門上訪。2005年，他們得知了一個新渠道：讓省政府“裁決”。雖然他們并不知道“裁決”到底是什么，但問題還真解決了。安徽省國土資源廳當年12月22日裁定：每畝6000元標準，發放到戶，蕪湖市政府收到裁決之日60天內，查清支付、發放情況，進行監督。據了解，截止2004年底，安徽省作為全國三個試點地區之一，已經建起了征地補償安置爭議裁決制度。而另外兩個地區湖南和重慶則于2001年就開始“試水”。目前，三省的征地補償爭議裁決，都由國土資源部門承擔。而征地補償標準的確定，也與國土資源部門相關。根據土地管理法實施條例的規定，征地補償、安置方案是市、縣國土資源部門根據經批準的征地方案擬訂，并報經市、縣人民政府批準后實施。由國土資源部門來裁決征地補償爭議，不免給人既當“運動員”、又當“裁判員”的感覺。湖南省國土資源廳法規處相關工作人員龍舟告訴記者：在裁決制度草創之初，湖南省曾提出由省政府法制辦承擔裁決工作，但最終還是由國土部門負責。爭議雙方不服裁決時，還要到省政府法制辦申請復議，相當于由同一級政府裁決了兩次，無形之中把國土部門推到尷尬的境地。龍舟說：“爭議裁決最好由相對中立的機構承擔。”［1］
案例之二：2003年11月25日，重慶市政府作出渝府地［2003］1030號批復，批準征用渝北區回興街道上灣十二社任敬銀等村民使用的農用地共計43.0523公頃。2004年1月13日，渝北區國土資源局以自己名義發布征地補償安置公告，并附具了征地補償安置方案（該方案未提及是否經過區政府批準）。渝北區國土資源局公告要求：“被征地的農村集體經濟組織和農民如對公告之‘補償標準’有爭議，限于2004年2月15日前向重慶市現代農業開發園管委會或渝北區國土資源局提出，由渝北區人民政府依法組織協調，直至報市人民政府裁決。”2004年3月10日，任敬銀等認為具體補償數額過低，向重慶市政府申請行政裁決。2004年12月21日，市政府作出不予受理決定，并將此案轉由渝北區政府進行行政協調。2005年5月11日，渝北區政府作出行政協調意見書，認定原補償安置方案符合有關規定，該意見書中同時明確：“如果仍對補償安置方案及本協調意見有異議，可向重慶市人民政府申請行政裁決”。2005年5月25日，任敬銀等向重慶市政府提交行政裁決申請書，請求增加征地補償數額。2005年8月8日，重慶市政府作出《征地補償安置爭議裁決決定書》（渝府地裁［2005］16號），仍然認為征地補償安置方案符合有關規定，該“裁決決定書”又告知任敬銀等“若對本決定不服，可以自收到之日起可按有關規定依法向我府提出行政復議或三個月內依法向有管轄權的人民法院提起行政訴訟。”2005年9月3日，任敬銀等又根據重慶市政府“裁決決定書”的告知，針對該“裁決決定書”向重慶市政府申請行政復議。2005年9月6日，重慶市政府作出《不予受理行政復議申請通知書》，認為“市人民政府作出的渝府地裁［2005］16號征地補償安置爭議裁決決定已具有行政復議性質。根據《中華人民共和國行政復議法》第五條‘公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟’規定，對已具有行政復議性質的征地補償安置爭議裁決決定不能再申請行政復議。根據《行政復議法》第十七條第一款規定，市人民政府決定：不予受理。”任敬銀等對重慶市政府不予受理行政復議申請不服，向國家有關機關申訴，要求責令受理。
案例之三：2001年12月25日，經國務院批準，國土資源部發出國土資函［2001］559號批復，批準征用沈陽市于洪區北陵鄉史洪學等人使用的農用地205.7661公頃。遼寧省政府隨后轉發了該批復。2002年1月14日，沈陽市于洪區政府發布《征用土地方案公告》，3月12日沈陽市規劃和國土資源局于洪分局發布《征地補償安置方案公告》和《征地補償安置方案》。隨后，史洪學等有關行政訴訟案件中，要求撤銷沈陽市規劃和國土資源局于洪分局制定的征地補償標準。法院認為，根據《土地管理法實施條例》第二十五條的規定，對征地補償標準有異議，應當由批準征地的遼寧省政府進行裁決，于是駁回了史洪學等的訴訟請求。2003年1月7日，申請人向遼寧省政府遞交征地補償標準裁決申請，遼寧省政府委托省國土資源廳受理裁決。2003年12月19日，遼寧省國土資源廳函告史洪學等，稱有關征地“系國務院批準，對補償標準有爭議的，由批準征地的人民政府進行裁決”。2005年5月24日，在經歷多次訴訟的投訴無果的窘境后，史洪學等向國務院提出申請，要求國務院“依法對申請人被征土地的地上物補償爭議作出裁決”。
案例之四：2002年安徽省亳（州）阜（陽）高速公路建設征用農民土地13000畝。據亳州市譙城區楊守初、陳治法等自稱代表2000余戶農民反映，有關方面征地過程中未出示征地合法批文，未與有關農民集體組織協商，單方面確定永久性用地每畝補償6000元，取土坑臨時用地每畝補償4000元。后因農民抗爭，有關方面將永久性用地補償提高到每畝10500元，實發每畝9500元。楊守初、陳治法等認為不符合法規，向上級有關單位上訪，后向亳州市中級法院提起行政訴訟。2004年4月，亳州市中級法院以不屬于法院審理范圍為由將此案轉給政府處理。有關方面最后確定永久性用地補償每畝13500元，實發12500元，取土坑臨時用地每畝補償10000元。當事人認為該補償標準仍然明顯低于法規規定和本地區其他征地征償的標準，向安徽省政府申請行政復議，直至2005年11月，安徽省政府法制辦告知楊偉峰、楊守初等人，認為當事人提出的行政復議申請涉及的是征地補償標準爭議，根據省政府有關負責同志的批示要求，已將有關材料轉省國土資源廳協調處理。2006年4月14日，安徽省國土資源廳作出《亳阜高速公路征地補償標準爭議協調意見》（皖國土資函［2006］380號），認定“亳阜高速公路征地經國務院批準，征地補償按國務院批準的補償標準執行”，“你們要求撤銷《關于高速公路用地補償有關問題的通知》，沒有法律依據”。農民對此協調意見不服，不得已向國務院申請最終裁決。
征地補償安置爭議是當前社會各方面高度關注的熱點問題，也是長久以來被征地農民反映強烈的難點問題。由于這些問題涉及特定弱勢群體切身利益的維護，國家理應為這類人群提供及時、有效、便捷的法律救濟途徑，以體現法律對他們的關懷，以利于失地農民得到他們應有的利益補償，使他們的基本生活獲得必要的保障，從而營造和諧安寧的社會秩序。與這種應然的法律需求相比，以上四個案例卻使我們感到另外一番困惑：一是，在公民對行政機關制定的征地補償安置方案持有異議時，公民無論是求諸于行政復議或是行政訴訟，都無一例外地被拒之門外；二是，行政復議機關和法院拒絕公民提出的法律救濟請求，共同的理由都是《土地管理法實施條例》第二十五條對征地補償安置爭議規定了“裁決”制度，因而公民只能申請“裁決”，不能依法申請行政復議和提起行政訴訟；三是，征地補償安置爭議的“裁決”屬于什么性質、適用什么程序、裁決機構由誰充當，有關法律規范未作明確規定，致使許多相對人望裁決而卻步。少數敢于吃螃蟹者也往往發現自己陷入裁決的程序迷宮，盡管費盡周折，也難以及時獲得他們期盼的法律救濟。
面對征地補償安置爭議處理方面遇到的法律難題，筆者感到，理論界和實務界都有必要對此進行認真深入的研究，按照合法、公正、公開、及時、便民的原則尋找破解這一難題的可行之道。
二、有關征地補償安置爭議處理的制度規定及不同解讀
（一）我國征地制度的基本內容
征地補償安置爭議處理是我國征地制度體系的組成部分。研究征地補償安置爭議，離不開對征地制度體系的整體了解，因此對我國征地制度加以簡要的介紹是必要的。根據《土地管理法》和國務院《土地管理法實施條例》（下文稱為《實施條例》）的規定，我國征地制度包括征地審批、征地補償安置標準和征地補償安置爭議處理三大具體制度。
1．關于征批審批制度
征地審批制度是在《土地管理法》中規定的。為了嚴格保護耕地，1998年8月29日全國人大常委會對原有《土地管理法》作了修訂，取消了省轄市、自治州、縣的征地審批權，規定只有國務院和省、自治區、直轄市政府按照各自權限具有征地審批權。其中，省、自治區、直轄市政府征用土地的范圍只限于35公頃以內的耕地和70公頃以內的非耕地，超過這一范圍的土地征用均應由國務院批準。
2．關于征地補償安置標準制度
征地補償安置標準制度也是在《土地管理法》中規定的。按照該法規定，征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物的和青苗的補償費，相應的標準為：（1）征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍；（2）每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍，但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均畝產值的十五倍；（3）被征用土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定；（4）征用其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定；（5）依照有關規定支付耕地的土地補償費和安置補償費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市政府批準，可以增加安置補助費，但是土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍；（6）國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準。從這些規定看，征地補償安置標準有些是《土地管理法》直接確定的，有些則是國務院及省、自治區、直轄市根據法律原則進一步確定的。在法律地位上，它們都是對不特定相對人普遍適用的，在性質上屬于立法規范或者抽象行政行為的范疇，而不是具體行政行為。
3．征地補償安置爭議處理制度
《土地管理法》未對征地補償安置爭議處理制度作出規定。《實施條例》第二十五條則規定：“征用土地方案經依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。”“被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。”“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”
綜合上述規定，從行政執法的角度看，可以看到整個征地過程中，存在征地審批和征地補償安置兩個不同的具體行政行為，其中征地審批行為在先，征地補償安置行為在后；征地審批行為的主體是國務院和省級政府，征地補償安置行為的主體則是被征用土地所在地的市縣政府；征地審批行為是以國務院和省級政府批準有關征地文件的方式進行的，征地補償安置行為是以有關市縣政府批準征地補償安置方案的方式進行的。
（二）《實施條例》規定的補償標準爭議協調裁決機制的不同解讀及評析
《實施條例》第二十五條在規定征地補償安置程序的同時，進一步規定相對人“對補償標準有爭議的”，通過縣級以上地方政府協調和征地審批機關裁決解決。令立法者始料未及的是，正是這里規定的補償標準爭議的協調裁決制度，有關部門各自作出不同解讀，這種分歧又成為當今妨礙相對人通過法律救濟機制及時解決征地補償安置爭議的主要癥結。
解讀之一：裁決是僅適用于征地補償爭議的一種獨立的糾紛解決機制
這種理解傾向于按照《實施條例》的有關文字界協調裁決制度的性質及適用范圍。因為《實施條例》中既使用了“征地補償、安置方案”和“征地補償、安置爭議”的概念，同時又有“補償標準有爭議”的表述，并且對補償標準爭議設定“協調”、“裁決”程序，似乎不難得出以下兩點結論：一是，存在征地補償安置爭議與補償標準爭議兩種不同爭議，相對人不服征地補償安置方案的爭議是征地補償安置爭議，不服補償標準的爭議則是補償標準爭議；二是，補償標準爭議適用協調裁決程序解決，即先由縣級以上地方政府進行協調，協調不成則征地批準機關裁決。“裁決”一詞的使用表明這是一種獨立的糾紛解決機制。
然而，這種觀點沒有厘清補償標準爭議與征地補償安置爭議的關系，因而并沒有解決具體操作中的問題。筆者認為，如果按照這種觀點持有者對法條所使用的字面解釋方法，那么將補償標準爭議理解為針對有關立法規范或者抽象行政行為的爭議更為合適，這就將補償標準爭議與征地補償爭議區分開來。原因在于，按照我國的征地補償標準制度，補償標準要么由《土地管理法》直接規定，要么由國務院和省里作出規定，因此補償標準都體現為立法規范或者抽象行政行為。《實施條例》作為《土地管理法》的實施性法規，補償標準的含義理應與法律保持一致。但我們又看到，如果《實施條例》規定的補償標準爭議是針對立法規范或者抽象行政行政行為的話，《實施條例》確立的協調裁決程序就有值得探討之處。一是，針對立法規范和抽象行政行為的爭議，依照有關法律規定應當適用備案程序處理，備案程序與《實施條例》規定的協調裁決程序在處理主體、處理程序和處理方式上都大相逕庭。按照《實施條例》操作，不僅在制度上與備案制度不符，在執行中甚至可能出現下級行政機關越權協調裁決上級行政機關相關規定甚至行政機關越權協調裁決權力機關立法規范的問題（在補償標準由國務院規定、征地審批機關卻是省級政府的情況下，就要由市縣政府對國務院規定進行協調、省級政府對國務院規定進行裁決；在補償標準屬于法律直接規定、征地審批機關是國務院的情況下，就要由市縣政府對法律規定進行協調、國務院對法律規定進行裁決）；二是，立法規范和抽象行政行為并不直接影響相對人的權利義務，只有具體行政行為才可能侵害相對人的合法權益，因此征地實踐中通常發生的爭議，包括征地審批爭議和征地補償安置爭議，都是由具體行政行為引起的。由于補償征地相對人自身的法律素質局限，在尚未出現征地補償安置行為的情況下，他們對抽象行為的關注是極其有限的。《實施條例》專門針對補償安置爭議規定協調裁決程序，其立法意圖和必要性不能不令人疑惑。筆者從各地了解到的所謂補償標準爭議案件，實際上針對的都是征地補償安置爭議。這也從另一個層面說明，將《實施條例》規定的協調裁決機制理解為針對抽象的補償標準爭議的專門解決機制，并無太大的實際意義。
解讀之二：裁決是適用于征地補償安置爭議的第二次行政執法
這種觀點看到了相對人關注的焦點是政府的征地補償安置行為，因此將《實施條例》第二十五條規定的補償標準爭議擴大解釋為征地補償安置爭議。同時，這種觀點又剔除了對爭議的裁決所應有的法律救濟性質，對“裁決”作了限縮解釋，認為裁決是一次新的具體行政行為，是二次執法。因此，這種觀點的核心內容是，相對人不服政府征地補償安置行為，必須經由有關行政機關以“裁決”形式第二次作出具體行政行為后，才能申請行政復議和提起行政訴訟。簡而言之，相對人對征地補償安置行為這種具體行政行為不得直接尋求法律救濟。
以上這理解，主要是由土地管理部門所闡發的。國土資源部2006年7月發布了《關于加快推進征地補償安置爭議協調裁決制度的通知》，內容包括了以下六個方面。一是，“征地補償安置爭議協調裁決制度，是《中華人民共和國土地管理法實施條例》為解決征地補償安置爭議確立的專門制度。”二是，“推行征地補償安置爭議協調裁決制度，是法規有要求，現實有需要，實踐有經驗，應當加快進行。”三是，“必須規范協調和裁決的程序。在程序設定上，首先必須貫徹協調前置、重在協調的原則，即當事人應當先向擬定征地補償安置方案的市、縣人民政府的上一級人民政府申請協調。未經協調的案件，不能進行裁決。”四是，“協調裁決的范圍是針對被征地農民與實施征地的市、縣政府在補償安置方面的爭議。協調裁決不對經依法批準的征地合法性進行審查，不代替行政復議和訴訟。協調裁決的范圍主要有：對市、縣人民政府批準的征地補償安置方案有異議的；對適用征地補償安置方案涉及的對被征土地地類、人均耕地面積、被征土地前三年平均年產值的認定有異議的；實行區片綜合地價計算征地補償費的地區，對區片綜合地價的適用標準和計算有異議的。”五是， “省、自治區、直轄市國土資源管理部門在機構編制比較緊張的情況下，要按照轉變國土資源管理方式，強化國土資源管理職能的要求，通過內部調劑，為協調裁決機構增加編制，充實人員。” 六是，“當事人對裁決機關作出的裁決決定不服的，可以在法定期限內依照《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規定申請行政復議或者提起行政訴訟。裁決決定中應當告知當事人訴權。”可見，國土資源部通知雖然提到裁決雖不替代行政復議和行政訴訟，但是行政復議訴訟權只在“裁決決定”中告知相對人，這就明確排除了相對人就征地補償安置爭議直接申請行政復議和提起行政訴訟的可能。由于法定行政復議訴訟范圍限于具體行政行為，國土資源部通知也意味著明確了征地補償安置爭議裁決的二次執法性質。裁決機關雖然是國務院和省級政府，但裁決活動由土地管理部門主導和具體承辦，這也排除了裁決不同于行政復議的運作特點。
對土地管理部門將征地補償安置爭議裁決當作土地管理部門主導的二次執法的觀點，筆者也有不同認識，因為這種觀點無論在法律層面還是操作層面都有嚴重問題。一是，將行政法規與相關法律作了相互對立的理解。依照《行政復議法》、《行政訴訟法》的明文規定，相對人對具體行政行為不服，可以直接申請行政復議和提起行政訴訟，無需經過二次執法。換言之，相對人對具體行政行為直接請求法律救濟，是法律賦予他們的權利，行政法規無權加以限制和剝奪。如果將《實施條例》的裁決規定理解為二次執法后才有法律救濟請求權，不僅搞亂了法律關系，割裂了我國統一的法律救濟制度，而且給人以行政法規與相關法律相抵觸的印象。二是，大量本應解決在地方的行政爭議將會被引向中央政府。按照我國法律救濟制度的規定，由基層政府具體行政行為引發的行政爭議，應當通過行政復議、行政訴訟機制及時公正地在本地方予以化解，避免爭議久拖不決引發新的問題［2］。征地補償安置爭議是由有關市縣政府的具體行政行為所引起的，又是當前社會各界普遍關注的熱點問題，更加需要依法通過行政復議和行政訴訟程序處理，以把這類突出矛盾化解在基層、化解在初發階段［3］。國土資源部通知卻要求將市縣政府的具體行政行為轉化為省級政府甚至是國務院的具體行政行為后才能申請行政復議或者提起行政訴訟，這勢必將這類數量巨大的基層群體性行政爭議引向中央政府，主要擔負決策職能的中央政府客觀上沒有足夠的精力應對這類爭議。［4］三是，將會極大地加重相對人程序負擔。總體上看，被征地相對人知法用法的水平不高，求諸法律程序的經濟能力有限，征地補償安置爭議又涉及其基本生存權利，需要相對簡便的法律程序提供有效的法律救濟。但是，按照土地管理部門的理解，相對人對征地補償安置爭議必須經過二次執法才能獲得法律救濟權利，在二次執法前還必須接受一次性質不明的協調，而無論是協調還是裁決都既無時限規定，也無程序約束，這帶給相對人的程序負擔必將難以估量。四是，缺乏超脫地位的協調裁決難以保證這一制度的公正性。法律之所以規定行政爭議應當由行政復議和行政訴訟渠道解決，是因為這種法律救濟機制具有裁決機構超脫、裁決程序規范和裁決過程公開的法律特性，公正裁決也因而獲得了必要的保障，法律救濟機制也因而能夠達到定紛止爭、案結事了的法律效果和社會效果。從一些地方以“協調裁決”為名實施的二次執法看，事先參與作出行征地行為或者征地補償安置行為的部門主導著協調裁決活動，相對人爭議的事項與這些部門有著直接間接的關聯，協調裁決活動難以具備基本的公信力，解決爭議的可能性也因而大打折扣。“運動員”充當“裁判員”的尷尬，使這些部門的工作人員也發出“爭議裁決最好由相對中立的機構承擔”的感慨。［5］從本文援引的幾個例證看，不少征地補償安置行為明顯都有這樣那樣的違法問題，但是在協調裁決中卻得不到糾正，也與具體協調裁決機構地位難以超脫有必然關系。
解讀之三：裁決是對征地補償爭議的行政復議
這種觀點認為，《實施條例》第二十五條中關于征地補償安置程序的具體規定，綜合該條三款內容的前后邏輯關系和相關法律制度來理解，這里規定的補償標準爭議，似與有關補償標準的立法規范及抽象行政行為的爭議無關，而是指有關市縣政府征地補償安置方案對相對人確定的具體補償數額。不服這種補償標準的爭議，顯然是對具體行政行為不服的行政爭議。根據我國的法律救濟制度，對具體行政行為引起的爭議，應當通過行政復議和行政訴訟的渠道解決。其中，上級行政機關依據相對人申請對具體行政行為進行的審查裁決，性質上就是行政復議。因此，《實施條例》第二十五條規定的補償標準爭議的裁決程序，就是行政復議程序。至于該條規定的協調，并不是正式的法律救濟機制，不應當影響相對人依法申請行政復議或者行政訴訟的權利。此外，《實施條例》第二十五條中雖未規定征地安置爭議的處理程序，相對人依法也可以就這類行政爭議直接申請行政復議或者提起行政訴訟。強令相對人放棄法律救濟權利，而去接受行政機關以“裁決”為名實施的第二次行政執法，是沒有法律依據的。
這種觀點符合我國的法律制度，有利于依法及時化解征地補償安置爭議。但是，由于《實施條例》第二十五條的表述確實存在不夠清晰之處，因此對諸如“裁決”為什么應當適用行政復議程序之類的問題，還需要尋求進一步的論據。
三、征地補償安置爭議處理的應然路徑思考
如前文所述，征地補償安置爭議，是被征地的農民和集體經濟組織不服被征土地所在地的市縣政府批準的征地補償安置方案所引發的爭議。這是一類典型的因具體行政行為引起的行政爭議。按照我國《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，行政爭議應當通過行政復議和行政訴訟的法律救濟機制處理，不存在對具體行政行為通過二次執法進行處理的糾紛解決機制。征地補償安置爭議作為一種行政爭議，其處理路徑也不應例外。
那么，是否如有的部門所解讀的，《實施條例》對征地補償安置爭議作了與法律不一致的處理路徑？其實，只要關注一下《實施條例》出臺時的法律背景，即使將補償標準爭議理解為征地補償安置爭議，也會發現把裁決理解為二次執法其實在法律上和法理上都不能成立。至于裁決之前的協調，則根本上不構成一項法律救濟機制，而裁決則完全可以理解為行政復議的性質。
筆者之所以得出這樣的結論，不僅基于我國法律救濟制度的規定，還基于以下理由：
第一，從總體制度框架上看，我國行政復議是對行政系統內部自我糾正錯誤的法律制度的概括，公民不服具體行政行為申請上級行政機關審查裁決的活動，無論是單行法律法規如何表述，性質上都屬于行政復議，而不應當作其他理解。這有建國以來許多行政法律法規的規定作為例證［7］。
第二，用語選擇上看，《實施條例》對有關行政爭議所使用的“裁決”一詞，正是當時行政復議的同義表述。《實施條例》制定于1998年，正處于國務院《行政復議條例》施行期間，《行政復議條例》將“行政復議”與“裁決”是作為同一概念加以使用的。《行政復議條例》第四條明確規定：“本條例所稱復議機關，是指受理復議申請，依法對具體行政行為進行審查并作出裁決的行政機關。”該條例其他條文還多次出現行政復議機關對行政復議事項作出裁決的表述。
第三，從裁決機關看，《實施條例》規定的裁決機關符合當時《行政復議條例》的規定。《實施條例》規定由國務院和省作為裁決機關，這與現行《行政復議法》關于“上一級行政機關管轄原則”不盡一致，但是這一規定卻與當時的《行政復議條例》保持一致，因為《行政復議條例》認可單行法律、法規對行政復議管轄所作的具體規定［8］。當然，將裁決界定為行政復議，在《行政復議法》施行后，根據該法第四十一條關于“本法施行前公布的法律有關行政復議的規定與本法的規定不一致的，以本法的規定為準”的規定精神，征地補償安置爭議的行政復議機關需要《行政復議法》的有關規定作出相應調整，即征地補償安置爭議由市縣政府的上一級政府依法受理，不再由中央政府作為這類案件的行政復議機關。
第四，從法理上講，法律上使用的“裁決”概念，其性質和含義必須根據其所在法律部門和法律關系的內容來加以界定，不能隨意解釋［9］。比如，我國《仲裁法》第五十一條中規定的仲裁庭的裁決，實際上是民商事仲裁的性質；又如，原《治安管理處罰條例》第三十九條規定：“被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機關或者鄉（鎮）人民政府裁決的，在接到通知后五日內，可以向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關在接到申訴后五日內作出裁決；不服上一級公安機關裁決的，可以在接到通知后五日內向當地人民法院提起訴訟”，這同一條規定提到的裁決，根據具體的法律關系就具有兩種不同的性質，其中公安機關和鄉（鎮）政府作出的治安管理處罰裁決屬于行政執法的性質，而上級公安機關對治安管理處罰裁決申訴的裁決則屬于行政復議的性質；此外，現行《行政復議法》第十四條規定的國務院對不服省部級行政機關具體行政行為申請行政復議案件的裁決，也屬于行政復議的性質。可見，由行政機關實施的“裁決”活動，如果是以直接處理相對人權利義務為內容，則應定性為行政執法，如果是以直接處理行政爭議為內容，則應歸入行政復議的范圍。
基于以上分析，筆者提出以下建議：
（一）盡管通過法律解釋方式，明確征地補償安置爭議的處理途徑。針對征地補償安置爭議的相對人遭遇的法律困撓，有權機關要盡快根據《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，對《實施條例》第二十五條規定的“裁決”的性質作出符合法律救濟體制的相應解釋，以澄清各方面的歧見，暢通使征地補償安置爭議的法律救濟渠道。具體解釋意見是：相對人對有關市縣政府批準的征地補償安置方案不服的，可以申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以提起行政訴訟；相對人也可以直接提起行政訴訟。為了充分保障有關相對人的法律救濟權利，行政機關在作出征地補償安置行為時，必須告知相對人依法申請行政復議和提起行政訴訟的權利。
（二）有關立法機關要及時研究對征地制度和征地補償安置制度的修改，除了刪除備受爭議的補償安置標準爭議的協調裁決內容外，要著重規范市縣政府實施征地補償安置的程序。具體思路是：要根據公開、公平、公正的要求，提高征地補償安置方面的依法行政水平，從源頭上預防和減少行政爭議的發生。根據一些學者提出的借鑒英國土地裁決所完善我國征地補償安置程序的想法，可以考慮改變目前由土地管理部門主導征地補償安置行為的單方模式，引入補償安置標準的評估機制和補償安置措施的公開聽證機制，確保補償安置行為的合法規范，維護相對人的基本權益，同時也相對人進一步尋求法律救濟奠定良好的基礎。
作者：方軍
